SDG_16_Option_16_09_pdf_20231119_182413.txt

Optionen
und
Maßnahmen
Österreichs Handlungsoptionen
zur Umsetzung
der UN-Agenda 2030
für eine lebenswerte Zukunft.
UniNEtZ –
Universitäten und Nachhaltige
Entwicklungsziele
Optionen und Maßnahmen1
16_09 / Förderung des gleichberechtigten Zugangs aller zur Justiz16_09
Target 16.3Autorinnen:
Univ-Prof.in Dr.in Wagner, Erika (J KU Linz, Institut für
Um weltrecht ); Univ.-Ass. Mag.a. Ecker, Daniela (JKU
Linz, Institut für Umweltrecht)
Reviewer:
Ao. Univ.-Prof. Dr. Dr. Löffler, Winfried ( LFU Innsbruck,
Institut für Christliche Philosophie ); Dr. Campbell,
David F. J. ( UAK Wien, Universitäts- und Qualitätsent –
wicklung )Förderung des gleichberechtigten
Zugangs aller zur Justiz
2
3 16_09 .1 Ziele der Option
3 16_09.2 Hintergrund der Option
4 16_09.3 Optionenbeschreibung
4 16_09.3.1 Beschreibung der Option bzw. der zugehörigen Maßnahmen
bzw. Maßnahmenkombinationen
6 16_09.3.2 Erwartete Wirkweise
7 16_09.3.3 Bisherige Erfahrungen mit dieser Option oder ähnlichen
7 16_09.3.4 Zeithorizont der Wirksamkeit
7 16_09.3.5 Vergleich mit anderen Optionen,
mit denen das Ziel erreicht werden kann
7 16_09.3.6 Interaktionen mit anderen Optionen
7 16_09.3.7 Offene Fragestellungen
7 LiteraturInhalt
Optionen und Maßnahmen16_09.1 Ziele der Option
Der gleichberechtigte Zugang aller zur Justiz, wie er in
Target 16.3 eingefordert wird, ist ein Anliegen, über dessen Angemessenheit und
Bedeutung in der Theorie großer Konsens besteht. In der Praxis zeigt sich jedoch,
dass die Umsetzung dieses Ziels an einer Vielzahl von Hürden scheitern kann.
Daher scheint es sinnvoll, eine eigene Option „Förderung des gleichberechtigten
Zugangs aller zur Justiz“ zu entwickeln, im Rahmen derer es dann zu einer Bünde –
lung von Maßnahmen kommt, die bei den – im österreichischen Kontext – größten
Schwierigkeiten ansetzen und diesen entgegenwirken sollen.
16_09.2 Hintergrund der Option
Eine solche Schwierigkeit besteht darin, dass es in
Österreich – im Unterschied zu anderen Ländern – in sämtlichen Bereichen der
Rechtsordnung (Konsument_innenschutz-, Umweltschutz-, Zivilrecht) an einem
echten kollektiven Rechtsschutz fehlt. Zwar gab es zahlreiche Vorstöße von Seiten
des Justizressorts, die aber von Seiten der Wirtschaft abgelehnt wurden. Im No –
vember 2020 wurde auf europäischer Ebene nach langem Ringen ein Modell des
kollektiven Rechtsschutzes erlassen (Richtlinie über Verbandsklagen zum Schutz
der Kollektivinteressen der Verbraucher ; Europäische Kommission, 2020). Es wäre
daher höchst an der Zeit, dass auch Österreich derartige Modelle des kollektiven
Rechtsschutzes (Verbandsklage-, Sammelklagerechte) in weite Bereiche des
österreichischen Rechtsordnung aufnimmt. Ins Besondere ist darauf hinzuweisen,
dass die nur auf Verbraucher_innenangelegenheiten zugeschnittene Richtlinie
gerade hinsichtlich ihres Anwendungsbereichs (nur Verbraucher_innenangelegen –
heiten) zu kurz greift und zahlreiche Verletzungen von europäischen Rechtsakten,
die nicht im Anhang der Richtlinie genannt sind, nicht als Gegenstand von Ver –
bandsklagen vorsieht. Hier wäre einerseits bei Umsetzung der Richtlinie dringen –
der Ergänzungsbedarf und andererseits auf nationaler Ebene Bedarf nach einem
konsistenten, umfassenden Verbandsklagemodell mit weitem Anwendungsbereich,
vorhanden.1 2 3
Einen weiteren Stolperstein für einen gleichberech –
tigten Zugang aller zur Justiz stellen lange und intransparente Verfahren dar.
Aufgrund personeller Unterbesetzung sowohl der Zivil- als auch der Verwaltungs –
gerichte dauern Verfahren, in denen Betroffene Rechtsschutz suchen, oftmals
„überlang“. Gesetzliche Vorgaben, mit denen die Erledigung innerhalb gewisser
Entscheidungsfristen festgesetzt wird, lösen das Problem nicht. Vielmehr geht eine
derartige Vorgehensweise bei fehlendem Personal tendenziell zu Lasten der Quali –
tät von Entscheidungen, worunter wiederum nicht nur die einzelnen Betroffenen
leiden, sondern auch die Rechtsstaatlichkeit als solche.
Ebenso ist zentraler Bestandteil des Zugangs zu Ge –
richt, dass materielle Positionen schnellst- und bestmöglichen Schutz genießen
und daher Entscheidungen über ihren Bestand derart zu treffen sind, dass ein Ein –
griff in die rechtlich geschützte Position nur von äußerst kurzer Dauer ist.
31 Der Vorschlag eines solchen übersteigt den Rahmen des gegenständlichen Projektes.
2 Juristischer Hintergrund: Richtlinien der EU müssen von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. So –
weit sie den Verbraucher_innenschutz betreffen, können die Mitgliedstaaten in der Regel zwar strenger
sein, so auch bei der Verbandsklagerichtlinie. Die Mitgliedstaaten dürfen aber nicht schwächeren Schutz
vorsehen.
3 Anwendungsbereiche, die nicht von der Richtlinie erfasst sind (Großteil des Umweltrechts, Großteil
des Tierschutzrechts, Teile des Energierechts, Großteil des Verkehrsrechts) bleiben in Bezug auf Ver –
bandsklagen in der nationalen Rechtsgestaltungsmacht.
16_09 / Förderung des gleichberechtigten Zugangs aller zur JustizZudem ist der momentane Zugang zu Informationen,
die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und der Zugang zu Ge –
richten in Umweltangelegenheiten nicht ausreichend gewährleistet.
Schließlich wird ein allgemeiner Zugang zur Justiz
dadurch erschwert, dass im Bereich der Rechtsberatung, aber auch der Rechts –
fürsorge ein Mangel an Beratung und Unterstützung besteht. Bürger_innen, die
über ihre Rechte und Handlungsmöglichkeiten nur ungenügend informiert sind,
können ihre Optionen auch nicht wahrnehmen und tendieren dazu, sich selbst als
ohnmächtig zu erlebe n, was wiederum einem passiven Verhalten Vorschub leistet
und die Qualität der Rechtsstaatlichkeit eines Landes erheblich reduziert.
16_09.3 Optionenbeschreibung
16_09 .3.1 Beschreibung der Option
bzw. der zugehörigen Maßnahmen
bzw. Maßnahmenkombinationen
Eine Maßnahmenkombination zur Förderung eines
gleichberechtigten Zugangs aller zu Justiz könnte folgendermaßen aussehen:
−Ausbau des kollektiven Rechtsschutzes (Verbandsklagerechte, Sammelklagen,
Klagerechte von NGOs ( non-governmental organizations ))
Es bedarf eines vollständigen Neuaufsetzens des
kollektiven Rechtsschutzes – sowohl qualitativ, was die Rechtsschutzziele betrifft
(Unterlassung, Schadenersatz, Feststellung [Letzteres ist im europäischen Vor –
schlag nicht enthalten]), als auch quantitativ, demnach hinsichtlich der Art der zu
führenden Verfahren (nicht nur wie derzeit lediglich Verbraucher_innenverfahren,
sondern auch Verfahren zwischen Unternehmen).
Der vorgesehene Anhang der Richtlinie über
Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher _innen, der
die in Verbandsklageverfahren zu relevierenden Rechtswidrigkeiten aufzählt, ist
ungenügend.
Das derzeitige Modell der Sammelklage österreichi –
scher Prägung, das hauptsächlich über den Verein für Konsumenteninformation
(VKI) wahrgenommen wird, ist eine Form der streitgenössischen Einklagung
gleichartiger Forderungen in Verbindung mit der Abtretung des Anspruchs an den
VKI. Das entspricht nicht den europäischen Forderungen oder gar dem Standard
wie etwa dem Verbandsklagemodell in Deutschland. Da in der modernen Gesell –
schaft in vielen Rechtsstreitigkeiten Rechte, aber auch Interessen mehrerer Perso –
nen in gleichartiger Weise betroffen sind (Umweltschutz, Klimaschutz, Tierschutz,
Verbraucher_innenschutz – man denke an die Abgasskandale zahlreicher Fahr –
zeugproduzenten –, Gesundheitsinteressen), handelt es sich hier um ein gravieren –
des Rechtsschutzdefizit, das zunehmend wächst. Es bedarf daher restitutorischer,
vorbeugender und feststellender Verbandsklagemodelle mit einer Mehrheit von
Aktivberechtigten, deren Legitimation durch Qualitätskriterien sicherzustellen ist.
Zudem sind Finanzierungshilfen zur Abschwächung bzw. Tragung des Kostenrisi –
kos derartiger Sammelklagen erforderlich.
−Schaffung eines dreistufigen Rechtsschutzes für alle Verfahrensbeteiligten
Derzeit ist es so, dass nicht allen Verfahrensbeteilig –
ten der Zugang zu den Höchstgerichten (Verfassungsgerichtshof (VfGH), Ver –
waltungsgerichtshof (VwGH)) zusteht. Nach der Judikatur des VfGH sind gewisse
Formalparteien nicht berechtigt, die Verletzung von wahrzunehmenden subjektiven
Rechten vor dem VfGH prüfen zu lassen. Zum Teil ist der Rechtsschutz in den Ma –
4
Optionen und Maßnahmenteriengesetzen durch den Gesetzgeber für Legalparteien bewusst abgeschnitten.
Das führt im Verfahren zu ungleichen Bedingungen, sodass vorgesehene
Rechtschutzinstrumente nicht volle Effektivität entfalten können. So kann etwa der
Umweltanwalt nach dem Oberösterreichischen Naturschutzgesetz4 weder das Ver –
waltungsgericht (VwG) noch den VwGH anrufen.
Zu fordern ist ein dreistufiger Instanzenzug für alle
Verfahrensbeteiligten. Selbst wenn man die Ansicht vertritt, dass sich der grund –
rechtliche Standard mit einem zweistufigen Rechtsschutzkonzept begnügt, schafft
die unterschiedliche Rechtsmittellegitimation der Beteiligten und Betroffenen
Verfahrensungleichheit und erscheint damit in Hinblick auf das Gebot der Waffen –
gleichheit bedenklich. Das geschaffene gesetzliche Interesse (subjektives Recht)
wird bewusst beschnitten. Der bloß zweistufige Instanzenzug ist auch insbeson –
dere in Hinblick auf die „strukturelle Befangenheit“ der Amtssachverständigen in
Behördenverfahren bedenklich. So hat es der VwGH ausdrücklich für zulässig
erachtet, dass ein und derselbe Sachverständige im Behördenverfahren und im
Beschwerdeverfahren herangezogen werden – dieser wird sein Gutachten wohl
kaum revidieren.
−Sicherstellung von fairen, zügigen und transparenten Verfahren
Da „überlange“ und von den Bürger_innen als intrans –
parent erlebte Verfahren sich negativ auf einen gleichberechtigten, aktiv wahr –
genommenen Zugang zur Justiz auswirken, besteht eine zentrale Forderung darin,
sämtliche Organe und insbesondere die der Rechtsprechung mit jenen Ressour –
cen auszustatten, die es zu einer fairen, zügigen und transparenten Erledigung
ihrer Entscheidungen braucht. Der Fairness entspricht in erster Linie die „Waffen –
gleichheit“, was bedeutet, dass auch weiterhin an effektiven Modellen der Verfah –
renshilfe und Kostentragung gearbeitet werden muss. In zahlreichen Causen wird
die „Waffengleichheit“ der Parteien nämlich dadurch verhindert, dass Vorschüsse
an Sachverständige zu leisten sind oder von der Rechtsprechung zwingend die
Einholung von Privatgutachten gefordert wird, wenn dem Gutachten des Amtssach –
verständigen auf gleichem wissenschaftlichem Niveau entgegengetreten werden
soll. In den meisten Fällen besteht ein finanzielles Ungleichgewicht zwischen den
Parteien, woran die in der Theorie zugestandene bzw. intendierte Fairness in der
Praxis dann zu scheitern droht.
−Ausbau des vorläufigen Rechtsschutzes
Damit materielle Positionen schnellst- und bestmög –
lichen Schutz genießen und Entscheidungen über ihren Bestand derart getroffen
werden können, dass ein Eingriff in die rechtlich geschützte Position nur von
äußerst kurzer Dauer ist, bedarf es Eilverfahren in allen Bereichen des Rechts
(einstweilige Verfügung). Dieses Instrument ist jedoch nicht in allen Bereichen des
Rechts (bzw. Umweltrechts) gewährleistet. Als positives Beispiel kann etwa § 122
Wasserrechtsgesetz (WRG)5 genannt werden, wonach die Bezirksverwaltungsbe –
hörde bei Gefahr in Verzug – zur Wahrung öffentlicher Interessen von Amts wegen,
zum Schutze Dritter auf deren Antrag – die erforderlichen einstweiligen Verfügun –
gen treffen kann.
Der vorläufige Rechtsschutz ist jedenfalls, was die
anwendbaren Sachmaterien betrifft, noch auszubauen, aber auch verfahrensrecht –
lich zu effektuieren. Der vorläufige Rechtsschutz muss qualitativ einen adäquaten
54 Landesgesetz über die Erhaltung und Pflege der Natur (Oö. Natur- und Landschaftsschutzgesetz 2001
– Oö. NSchG 2001), LGBl Nr. 129/2001; zuletzt geändert durch LGBl Nr. 109/2019.
5W Wasserrechtsgesetz 1959 – WRG 1959, BGBl Nr. 215/1959; zuletzt geändert durch BGBl I Nr.
97/2013.
16_09 / Förderung des gleichberechtigten Zugangs aller zur JustizSchutz bieten und darf keine unwiederbringlichen Fakten, Zustände oder Positio –
nen schaffen.
−Forcierung des Zugangs zu Informationen, der Öffentlichkeitsbeteiligung an
Entscheidungsverfahren und des Zugangs zu Gerichten in Umweltangelegenhei –
ten
Entscheidungen in Umweltsachen bedürfen einer
breiten Öffentlichkeit sbeteiligung und Zugang zu Gericht, um Alternativen ein –
schließlich der Nullvariante zu diskutieren und so bestmögliche Ergebnisse zu
erzielen. Bedauerlicherweise ist die Umsetzung dieser zweiten und dritten Säule in
Österreich nicht einmal im mindestens erforderlichen Ausmaß im Sinne der Grund –
rechte und der Aarhus-Konvention gewährleistet. Hier besteht dringender Hand –
lungsbedarf.
Umweltinformation ist die Basis für Entscheidungen
im Umweltbereich. Diese sind nach der Aarhus-Konvention ohne Nachweis eines
rechtlichen Interesses für alle gewährleistet und es besteht Rechtsschutz bei
deren Verweigerung. Entscheidungen, die lediglich die Akzeptanz einer kleinen
Gruppe (Lobbyist_innen, Wirtschaftstreibende, Politiker_innen mit kurzfristiger
Perspektive der Wiederwahl) innehaben, widersprechen einer solchen Sichtweise.
Es bedarf daher der Umsetzung (rechtliche Korrekt –
heit) der zweiten und dritten Säule der Aarhus-Konvention, einer (aktiven) Zurver –
fügungstellung von Umweltinformation nach den Garantien der Aarhus-Konven –
tion, der Gewährleistung von durchgehend transparenten Verfahren sowie einer
Sensibilisierung der Bevölkerung für die Wichtigkeit des Zugangs zu Informationen,
der Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und des Zugangs zu Ge –
richten in Umweltangelegenheiten.
−Ausbau von Beratung und Unterstützung im Bereich der Rechtsfürsorge
Rechtsberatung und Clearingmodelle sind auszu –
bauen. Derzeit besteht etwa seitens der Bezirksgerichte und seitens der Rechts –
anwaltskammern Österreichs die Möglichkeit der kostenlosen Rechtsberatung. Bei
letzteren ist allerdings nur Erstberatung kostenlos. Beides ist – obwohl begrüßens –
wert – angesichts der Komplexität der Lebenssachverhalte derzeit ungenügend.
Dies trifft insbesondere vor dem Hintergrund der Be –
dürfnisse der nicht deutschsprechenden, in Österreich lebenden Menschen, aber
auch vor dem Hintergrund der älteren Bevölkerung, die bei zunehmender Digita –
lisierung mit Schwierigkeiten konfrontiert sind, zu. Strukturelle Faktoren wie das
„E-Governance “ (etwa „digitales Amt“, „digitales Gericht“ etc.) dürfen nicht dazu
führen, dass diese Bevölkerungsgruppen de facto ihre rechtlichen oder faktischen
Positionen nicht aufgreifen können. Angesichts der Komplexität digitaler Abläufe
sowie der erforderlichen Voraussetzungen, um digitale Abläufe durchführen zu
können, ist es unumgänglich, reale physische Amts- und Behördengänge beizube –
halten – ja diese zu erleichtern. Digitalisierung ist gerade für viele Gruppen aus der
Bevölkerung oftmals keine Hilfe, sondern vielmehr ein Hindernis.
16_09 .3.2 Erwartete Wirkungsweise
Die vorgeschlagenen Maßnahmen / Verbesserungen
würden einen massiven Fortschritt sowohl der menschlichen Existenz auf diesem
Planeten als auch der Erde in Hinblick auf den Schutz ihrer selbst bedeuten. Die
anthropozentrischen als auch ökozentrischen vorgeschlagenen Ansatzpunkte
sollen Vorbildfunktion im internationalen Kontext entfalten und dazu führen, dass
sich andere Länder hinsichtlich des Rechtsschutzstandards den neuen Konzepten
anschließen.
6
Optionen und Maßnahmen16_09 .3.3 Bisherige Erfahrungen mit dieser
Option oder ähnlichen Optionen
Es ist zu konstatieren, dass Österreich weder Vorzugs –
schüler in Sachen Rechtsschutz noch in Sachen Umweltschutz noch in Sachen
umweltrechtlichem Rechtsschutz (siehe die zahlreichen Verurteilungen Österreichs
vor dem EuGH wegen fehlender Umsetzung der Aarhus-Konvention) ist.
16_09 .3.4 Zeithorizont der Wirksamkeit
Mittel- und langfristig: Das Umdenken ist höchst an
der Zeit. Um Konzepte entwickeln zu können, bedarf es eines gewissen Zeitrah –
mens. Die im Text vorgeschlagenen Maßnahmen bedürfen gründlicher Erwägun –
gen und dogmatisch fundierter Konzepte.
16_09.3.5 Vergleich mit anderen Optionen,
mit denen das Ziel erreicht werden kann
Die Förderung des gleichberechtigten Zugangs aller
zur Justiz ist ein zentrales Ziel, das mit allen anderen SGDs verwoben ist und in
engster Konnexität steht. Ein Vergleich mit anderen Optionen lässt sich im gegebe –
nen Kontext nicht herstellen.
16_09.3.6 Interaktionen mit anderen Optionen
Sämtliche Optionen aller SDGs müssen strikt den
rechtsstaatlichen Kriterien entsprechen. Durch die hohe konditionale Verknüpfung
und Konnektivität ist der gleichberechtigte Zugang aller zur Justiz Teil jedes SDGs,
jeder Option und daher zwingender Bestandteil jedes Optionenbündels.
16_09.3.7 Offene Fragestellungen
Die offenen Forschungsfragen wurden bereits im Fließtext angesprochen.
7
6 Sogenannte Pariser Prinzipien für Nationale Menschenrechtsinstitutionen ( GANHRI, o. J.) und
Standards des European Network of Ombudspersons for Children (ENOC; http://enoc.eu/).
7 Siehe die zahlreichen Stellungnahmen im Begutachtungsprozess (Republik Österreich – Parlament,
2018), einschließlich der aus Kinderrechtsperspektive kritischen Stellungnahme des Ludwig Boltzmann-
Instituts für Menschenrechte.
8 Siehe Punkt „child protection“ in UNICEF (o. J. (b)).
9 Siehe Bundesministerium für Arbeit, Familie und Jugend (2019); Bundesministerium für Arbeit, Familie
und Jugend Sektion II – Familie und Jugend (o. J. (b)).
10 Siehe Kapella et al. (2018); Österreichisches Institut für Familienforschung (2011); Bundesministerium
für Wissenschaft und Forschung (2009); Möwe Gewaltschutzzentren (2016); Sax (2020 ).rizont de
Literatur
Europäische Kommission (2020).
Richtlinie (EU) 2020/1828 des
Europäischen Parlaments und
des Rates vom 25. November
2020 über Verbandsklagen zum
Schutz der Kollektivinteressen
der Verbraucher und zur Aufhebung der Richtlinie
2009/22/EG . https://eur-lex.
europa.eu/legal-content/DE/
TXT/?uri=CELEX%3A32020L1828
[26.11.2021] .
Wasserrechtsgesetz 1959 –
WRG 1959, BGBl Nr. 215/1959;
zuletzt geändert durch BGBl I Nr. 97/2013.
Landesgesetz über die Erhaltung
und Pflege der Natur (Oö. Natur-
und Landschaftsschutzgesetz
2001 – Oö. NSchG 2001), LGBl Nr.
129/2001; zuletzt geändert durch
LGBl Nr. 109/2019.