SDG_16_Option_16_08_pdf_20231119_182413.txt

Optionen
und
Maßnahmen
Österreichs Handlungsoptionen
zur Umsetzung
der UN-Agenda 2030
für eine lebenswerte Zukunft.
UniNEtZ –
Universitäten und Nachhaltige
Entwicklungsziele
Optionen und Maßnahmen1
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!16_08
Target 16.2Autor:
Dr. Sax, Helmut ( Ludwig Boltzmann-Institut für
Grund- und Menschenrechte Wien )
Reviewer_innen:
Dr. phil. habil. Paganini, Claudia ( LFU Innsbruck,
Institut für Systematische Theologie ), Ao. Univ.
Prof. Dr. Guggenberger, Wilhelm ( LFU Innsbruck,
Institut für Systematische Theologie )„Zugang zum Recht“ für Kinder als
Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!
2
3 16_08 .1 Ziele der Option
3 16_08.2 Hintergrund der Option
6 16_08.3 Optionenbeschreibung
6 16_08.3.1 Beschreibung der Option bzw. der zugehörigen Maßnahmen
bzw. Maßnahmenkombinationen
10 16_08.3.2 Erwartete Wirkweise
10 16_08.3.3 Bisherige Erfahrungen mit dieser Option oder ähnlichen
10 16_08.3.4 Zeithorizont der Wirksamkeit
11 16_08 .3.5 Offene Fragestellungen
12 LiteraturInhalt
Optionen und Maßnahmen16_08.1 Ziele der Option
Sämtliche Formen von Gewalt gegen Kinder sollen
bis 2030 „beendet“ sein, legt Target 2 des SDG 16 fest. Zweifellos ein ambitio –
nierter und gewagter Auftrag an die internationale Staatengemeinschaft, d.h. auch
an Österreich, die Entscheidungsträger_innen, die Forschungscommunity und an
uns als Gesellschaft insgesamt. Wenn dieses Ziel auch nur ansatzweise realisiert
werden soll, bedarf es umfassender Anstrengungen, die über Einzelaktionen hin –
ausreichen. Die Optionen 04 bis 07 zu Target 16.2 tragen diesem Plan Rechnung,
indem sie Maßnahmen für Schutz und Prävention von verschiedensten Aspekten
von Gewalt gegen Kinder vorsehen und diese in den Rahmen der Umsetzung von
grundlegenden Menschenrechten von Kindern und Jugendlichen stellen. Damit
wird auch die für die Wirksamkeit erforderliche Verbindlichkeit und Durchsetzbar –
keit unterstrichen.
Die vorliegende Option 08 setzt sich zum Ziel, auf den
vorerwähnten Optionen aufbauend strukturelle Maßnahmen in den Mittelpunkt zu
stellen, die dazu führen sollen, dass Gewalt gegen Kinder nicht nur erkannt wird,
sondern Instrumente zur Verfügung gestellt und Strukturen geschaffen bzw. ge –
stärkt werden, die Kindern selbst effektiv den „Zugang zum Recht“ gewährleisten
und damit Target 16.2 zur Umsetzung verhelfen.
16_08.2 Hintergrund der Option
Das Erkennen von Gewalt an Kindern, in all seinen
Formen, ist wichtig aber nicht ausreichend – es braucht auch konsequent den
zweiten Schritt: für das betroffene Kind, die Intervention, die es vor weiterer Gewalt
schützt und das Kind im Umgang mit dem Erlebten stützt und stärkt; für jene, die
Gewalt eingesetzt haben, dass sie für ihr Verhalten Verantwortung übernehmen
und eine Wiederholung bestmöglich verhindert wird; sowie für das gesellschaftli –
che Umfeld, dass Rahmenbedingungen für eine Kultur der Gewaltfreiheit geschaf –
fen werden – ganz im Sinne von SDG 16.
Als normative Grundlage der Agenda 2030 dienen
die Menschenrechte, einschließlich der Kinderrechte – völkerrechtlich verbindlich
verankert, mit innerstaatlichem Umsetzungsauftrag.1 Ziel ist unter anderem „eine
Welt, die in Kinder investiert und in welcher jedes Kind frei von Gewalt und Aus –
beutung aufwächst“ (United Nations (UN), 2015, Para. 8, Übersetzung durch den
Autor). Der direkte Zusammenhang zwischen SDG-Umsetzung und Kinderrechte-
Gewährleistung (UNICEF: „The SDGs cannot be achieved without the realization of
child rights.“ [UNICEF, o. J. (a)]) ist vielfach nachgewiesen und gut dokumentiert.2
Vor diesem Hintergrund ist das hier vorgeschlagene „Strukturpaket Kinderrechte“
nicht nur als „Option“ im Rahmen der SDG-Umsetzung zu verstehen, sondern be –
ruht auf verbindlichen kinderrechtlichen Standards, zu deren Umsetzung Öster –
reich seit der Ratifikation der UN-Konvention über die Rechte des Kindes 1992
(„Kinderrechtskonvention“, KRK) verpflichtet ist (siehe dazu u.a. Sax & Hainzl,
1998).
31 In den Worten der Agenda 2030: „[…] We reaffirm the importance of the Universal Declaration of Human
Rights, as well as other international instruments relating to human rights and international law. We emphasize
the responsibilities of all States, in conformity with the Charter of the United Nations, to respect, protect and pro –
mote human rights and fundamental freedoms for all, ….“ (UN, 2015, Para. 19)
2 Wernham (2016); in deutscher Übersetzung bei UNICEF Österreich (2019); siehe auch Bruckauf & Cook (2017)
sowie Wernham (2019).
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!Im Zusammenhang mit Kinderrechten werden „Kin –
der“ generell als Personen unter 18 Jahren, also vor Erreichen der Volljährigkeit,
definiert. Kinderrechtliche Standards konkretisieren und erweitern allgemeine
Menschenrechte in allen relevanten Lebensbereichen: von Familie und alternati –
ven Betreuungsformen über Schule und Freizeit bis zum Einstieg in die Berufswelt.
Dazu werden Schutzrechte von Kindern formuliert (wie insbesondere Schutz vor
jeglicher Form von Gewalt und Ausbeutung von Kindern, Artikel 19 KRK), Versor –
gungs- und Förderungsrechte (z.B. Kinderrecht auf Bildung, Gesundheit, ange –
messener Lebensstandard) und Beteiligungsrechte von Kindern, einschließlich
eines grundsätzlichen Rechts aller Kinder auf Einbeziehung in alle für sie relevante
Entscheidungen, in angemessener Form und in einer Weise, die ihnen auch eine
effektive Einflussnahme auf das Ergebnis der Entscheidung ermöglicht (Artikel 12
KRK) (Sax & Hainzl, 1998, 138ff.). Das Partizipationsrecht ist eng mit dem Leitprin –
zip der Kinderrechte – der vorrangigen Orientierung am Kindeswohl bei jeglichem
staatlichen Handeln mit Folgen für Kinder (Art 3/1 KRK) – verbunden und zählt zu –
sammen mit dem Diskriminierungsverbot und dem Kinderrecht auf Leben und best –
mögliche Entwicklung zu den Grundprinzipien der KRK. Diese Rechte finden sich
aber nicht nur in jenem internationalen Vertrag, sondern sind auch – zusammen
mit einem umfassenden Gewalt- und Ausbeutungsverbot – geltendes Verfassungs –
recht in Österreich.3
Damit ist ein verbindlicher Rechtsrahmen sowohl
für die Umsetzung von Kinderrechten als auch für die SDGs vorgegeben, wobei
„Umsetzung“ sich hier nicht auf bloß rechtliche Maßnahmen beschränkt, sondern
– ergebnisorientiert – auf die Gewährleistung in der Praxis, im Alltag von Kindern,
abzielt.4 Ein Kinderrechtsansatz verfolgt dabei immer eine Doppelstrategie: Kinder
als Rechtsträger sollen im Bewusstsein ihrer Rechte gestärkt und ermächtigt wer –
den ( empowerment ), und Verpflichtungsträger (staatliche Stellen, aber auch z.B.
Lehrkräfte, Sozialarbeiter_innen, Eltern) sollen in der Wahrnehmung ihrer Verant –
wortung unterstützt werden ( accountability ).
Dass auch in einem – vielzitiert „reichen“ – Land wie
Österreich vielfacher Handlungsbedarf zum Schutz der Kinderrechte besteht, ha –
ben eindrucksvoll und ernüchternd die 18 Expert_innen des UN-Ausschusses über
die Rechte des Kindes, das Überwachungsorgan der KRK, zuletzt im März 2020
dokumentiert. Nach einem aufwändigen Monitoringverfahren mit der österreichi –
schen Bundesregierung und unter Einbeziehung der Perspektive der Kinder- und
Jugendanwaltschaften und zivilgesellschaftlicher Organisationen, haben sie dieser
eine ausführliche Stellungnahme zur Situation der Kinderrechte in Österreich über –
mittelt. Darin enthalten ist eine Liste mit insgesamt 66 Empfehlungen für Verbesse –
rungen im Kinderrechtsschutz – und viele davon betreffen strukturelle Defizite, von
problematischen Rechtsvorschriften, über unzureichende Datenerhebung und For –
schung bis zu fehlender Koordinierung (insbesondere im föderalen Bund-Länder-
Verhältnis) und dem Fehlen unabhängiger gesamtstaatlicher Monitoringstrukturen
für Kinderrechte (Vereinte Nationen (UN), 2020). In Ergänzung zu den materiellen
Aspekten des Gewaltschutzes (Option 04 bis 06) und des Kinderrechtsansatzes
insgesamt (Option 07) soll nachfolgend der Fokus auf diese strukturelle Dimension
und die Gewährleistung von access to justice für Kinder gerichtet werden.
Im Deutschen oft unzureichend mit „Zugang zum
Recht“ übersetzt, wird darunter ein umfassendes Konzept und Bündel von Maß –
nahmen verstanden, welches abstrakten kinderrechtlichen Gewährleistungen zur
43 Bundesverfassungsgesetz über die Rechte von Kindern, BGBl. I Nr. 4/2011.
4 Grundlegend zu den menschenrechtlichen Umsetzungsverpflichtungen: Nowak (2002).
Optionen und Maßnahmenkonkreten Durchsetzung für Kinder verhelfen soll. Damit sind nicht nur Rechts –
schutzfragen im engeren Sinn, z.B. die Rolle von Kindern vor Gericht betreffend,
gemeint, sondern auch z.B. niedrigschwellige Beschwerde-, Beratungs- und Unter –
stützungsangebote, wie sie in Österreich etwa von den Kinder- und Jugendanwalt –
schaften in den Bundesländern, von Kinderschutzzentren und Hotlines, wie „Rat
auf Draht“, angeboten werden. Im weiteren Sinn zählen dazu aber auch generelle
strukturelle Rahmenbedingungen, wie Bund-Länder-Koordination, Monitoring von
Einrichtungen, in denen Kinder untergebracht sind, und Fragen der Datenerhebung,
wie – für unseren Kontext bedeutsam – zu Gewalt an Kindern.
Eine besondere Rolle spielen hier Standards zur
Ausgestaltung von Verfahren , die Kindern zu ihrem Recht verhelfen sollen. Zu
diesem Thema wurden vom Europarat 2010 umfangreiche „Leitlinien für eine
kindgerechte Justiz“ beschlossen (Europarat, 2012). Anders, abermals, als die
Übersetzung vermuten lässt, zielen diese Standards nicht nur auf den eigentli –
chen (zivil-/strafrechtlichen) Justizkontext ab, sondern erfassen sämtliche staat –
liche Verfahren, auch im Verwaltungsbereich (z.B. in Asylverfahren). Die Leitlinien
sehen dabei umfassende Maßnahmen zur Gewährleistung von Rechten für Kinder
vor, wie Zugang zu verständlicher Information (inkl. Zugang zu qualifizierten
Dolmetschdiensten), persönlicher Schutz und Sicherheit des Kindes, Schutz
der Privatsphäre, Diskriminierungsschutz, Aus- und Weiterbildung von Personal,
Schaffung eines kindgerechten Settings etwa bei Befragungen, multidisziplinäre
Zusammenarbeit, etwa in der Gefährdungsabklärung, Meldepflichten, Anzeige –
pflichten, Alternativen zu freiheitsbeschränkenden Maßnahmen, Prozessbegleitung,
Rechtsbeistand, Aufklärung des Kindes über Follow-up -Maßnahmen sowie Zugang
zu Entschädigung und Rehabilitation des Kindes.
All diese Leistungen wiederum sind für den konkreten
Kontext des Gewaltschutzes und der Prävention von zentraler Bedeutung. Inter –
nationalen Vorgaben entsprechend hat sich dazu ein Modell von rechtsbasierten,
integrierten Kinderschutzsystemen durchgesetzt, die davon ausgehen, dass
die Verhinderung von Gewalt gegen Kinder nicht in der Verantwortung nur eines
Akteurs liegt, sondern im professionellen Zusammenwirken vieler Kräfte – von
den Eltern/Familien selbst über Schule und Freizeitakteuren (z.B. Sportvereinen,
Musikschulen, Soziale Arbeit) und Beratungseinrichtungen bis zum Gesundheits –
sektor (Ordinationen, Spitäler) und zu Polizei und Justiz.5 Wie unter den vorge –
henden Optionen beschrieben, wenden sich Kinder mit Gewalterfahrungen primär
nicht an staatliche Stellen um Hilfe, sondern vielfach zunächst an andere Kinder,
Großeltern oder andere bekannte Vertrauenspersonen, und erst deren Sensibilität
zusammen mit professioneller Unterstützung aus einem Netzwerk von Akteur_in –
nen führt zum Erkennen von Gewaltsituationen bzw. Gefährdungen und deren Prä –
vention. Damit angesprochen ist aber auch die Frage der Qualität von Angeboten
für gewaltbetroffene Kinder, einschließlich des Gewaltschutzes in institutioneller
Betreuung, wo etwa die Volksanwaltschaft bereits 2017 Handlungsbedarf auch auf
struktureller Ebene festgestellt hat (Volksanwaltschaft, 2017).
55 Siehe dazu Committee on the Rights of the Child (2011); Council of Europe (2009), Appendix 1; Euro –
pean Commission (2015).
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!16_08.3 Optionenbeschreibung
16_08 .3.1 Beschreibung der Option
bzw. der zugehörigen Maßnahmen
bzw. Maßnahmenkombinationen
Auf Grundlage der vorerwähnten Standards und
Empfehlungen soll ein umfassendes „Strukturpaket Kinderrechte“ entwickelt und
umgesetzt werden, das sich in zwei zentrale Bereiche gliedert: Maßnahmen zur
Stärkung/Vervollständigung generell fehlender bzw. unzureichender Strukturen
für den Kinderrechtsschutz in Österreich, sowie strukturelle Maßnahmen, die sich
spezifisch an den Kontext Gewaltschutz und -prävention richten.
Allgemeine kinderrechtliche
Strukturverbesserungen
Der UN-Kinderrechtsausschuss hat 2020 in seiner
Stellungnahme an Österreich auf vielfältige Strukturschwächen hingewiesen (UN,
2020, Para. 4ff.); diese Kritik aufgreifend sollten folgende Maßnahmen ergriffen
werden:
Sicherstellung eines rechtlichen Rahmens , der
mit kinderrechtlichen Anforderungen und den Zielvorgaben der SDGs überein –
stimmt, einschließlich der Ratifikation und Umsetzung einschlägiger ausstehender
Menschenrechtsinstrumente, wie insbesondere des Dritten Fakultativprotokolls
zur KRK (vgl. auch Option 07): Damit würde der Rechtsschutz von Kindern über
die bestehenden Verfahren und Instanzen in Österreich hinaus durch eine inter –
nationale Prüfmöglichkeit nachhaltig erweitert. Des Weiteren müssten bestehende
Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit kinderrechtlichen und SDG-Standards überprüft
werden, über die – im Regierungsprogramm bereits vorgesehene – Prüfung der
Umsetzung des BVG Kinderrechte hinaus.
Etwa 1,8 Millionen junge Menschen unter 18 Jahren le –
ben in Österreich, es gibt kaum Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler
Ebene, die nicht Kinder und ihre Rechte betreffen; ein strategischer Rahmen zur
systematischen, strukturierten Umsetzung von Kinderrechten existiert allerdings
nicht. Ein früherer Versuch eines Nationalen Aktionsplans (NAP) aus 2004 ist
inhaltlich und politisch überholt. Es bedarf daher vordringlich einer Umsetzungs –
strategie samt Nationalen Aktionsplans für Menschenrechte von Kindern
und Jugendlichen in Österreich (siehe dazu auch Netzwerk Kinderrechte
Österreich, 2019), der auf Basis eines breiten Konsultationsprozesses mit Zivil –
gesellschaft, Forschung und insbesondere auch unter Einbeziehung von jungen
Menschen selbst, ein Arbeitsprogramm mit klaren Aufgaben, Verantwortlichkeiten,
Fortschrittsindikatoren und Zeitvorgaben bildet.
Damit in Verbindung steht die Notwendigkeit für eine
klare institutionelle Führungsverantwortung für den Bereich Kinderrechte-Um –
setzung . Als Querschnittsmaterie, die letztlich ein Zusammenwirken der gesamten
Bundesregierung, aber ebenso die Koordination mit der Landes- und Gemeinde –
ebene erfordert, vermisst der UN-Kinderrechtsausschuss ein solches klares Man –
dat in der österreichischen staatlichen Verwaltung (UN, 2020, Para. 9). Ausgehend
von der schon bisher im Monitoringverfahren koordinierenden Rolle des Bundesmi –
nisteriums für Arbeit, Familie und Jugend, sollte dieses die Führungs- und Initiativ –
verantwortung für die staatliche Kinderrechteumsetzungspolitik übernehmen, mit
entsprechendem rechtlich abgesichertem Mandat und Ressourcen.
Zur Prüfung der effektiven Umsetzung dieser Poli –
tik und des Aktionsplans soll eine unabhängige nationale Monitoringstelle
6
Optionen und Maßnahmenfür Kinderrechte eingerichtet werden, die den entsprechenden internationalen
Vorgaben6 hinsichtlich Mandat, Unabhängigkeit und Ressourcen entspricht – das
bestehende Kinderrechtsboard des Familienministeriums (Bundesministerium für
Arbeit, Familie und Jugend Sektion II – Familie und Jugend (o. J. (a))) fungiert ak –
tuell zwar als wichtiges Beratungsgremium, erfüllt die Vorgaben für unabhängiges
Monitoring allerdings nicht. Einzubeziehen in die Schaffung einer Monitoringstelle
wären auch die Kinder- und Jugendanwaltschaften der Länder, als bereits dezent –
ral wirksame Einrichtungen, allerdings ohne bundesweites Mandat; dieser Aspekt
wurde besonders deutlich in der umstrittenen Verfassungsreform 2018/19,7 die zur
teilweisen Aufhebung des Bundes-Kinder- und Jugendhilfegesetzes und dem Weg –
fall bundesweiter gesetzlicher Vorgaben für die Errichtung der Kinder- und Jugend –
anwaltschaften führte.
Ein wesentliches Element für eine Beurteilung
effektiver Umsetzungsfortschritte liegt in verfügbaren Datengrundlagen – diese
sind im Hinblick auf den notwendigen Grad der Ausdifferenzierung in Bezug auf
Kinder nicht einmal für den Bereich der drei Indikatoren zu SDG 16.2 in Österreich
verfügbar (aktuelle Gewalterfahrungen von Kindern, Menschen-/Kinderhandel,
sexuelle Gewalt).8 Auch hier bedarf es verstärkter Anstrengungen für integrierte
Datenerhebung und Analyse, über z.B. die aktuelle Kinder- und Jugendhilfestatistik
der Statistik Austria hinaus.9 Der UN-Kinderrechtsausschuss erwartet außerdem
eine verstärkte Datentransparenz in Hinsicht auf kinderspezifische Mittelver –
teilung und kinderrechtsorientierter Prioritätensetzung des Staatshaushalts (UN,
2020, Para. 10).
Besondere kinderrechtliche Strukturverbesse –
rung im Bereich von Gewaltschutz und Prävention
Zu den vorerwähnten allgemeinen, für alle kinderrecht –
lichen/SDG-Umsetzungsmaßnahmen relevanten Vorhaben bedarf es notwendiger –
weise der ergänzenden Konkretisierung für den Bereich des SDG 16.2/ Schutz von
Kindern vor Gewalt und Ausbeutung . Der UN-Kinderrechtsausschuss kritisierte
2020 unter anderem den auch hier fehlenden strategischen Ansatz, unzureichen –
de Datenerhebung sowie öffentliche Bewusstseinsbildung zum Gewaltverbot,
mangelnder Fokus auf Gewaltformen wie cyber-bullying von Kindern, fehlende
nachhaltige Finanzierung der Hotline „Rat auf Draht“ und mangelnde Aufmerk –
samkeit zu schädlichen Praktiken wie Genitalverstümmelung von Kindern und
geschlechtszuweisende Zwangsoperationen von zwischengeschlechtlich gebore –
nen Kindern (UN, 2020, Para. 22-27); und unter ausdrücklichem Verweis auf Target
16.2 empfiehlt der Ausschuss eine „ umfassende Strategie für Prävention und Be –
kämpfung von Kindesmissbrauch und Vernachlässigung“ (UN, 2020, Para. 23). Auf
Basis auch vielfältiger weiterer Analysen zum Kontext Gewaltschutz von Kindern10
sollten daher insbesondere – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – folgende gewalt –
schutzspezifischen Strukturverbesserungsmaßnahmen getroffen werden.
Essentiell ist für den Bereich Gewaltschutz von
Kindern und Prävention ein umfassender strukturierter, strategischer An –
76 Sogenannte Pariser Prinzipien für Nationale Menschenrechtsinstitutionen ( GANHRI, o. J.) und
Standards des European Network of Ombudspersons for Children (ENOC; http://enoc.eu/).
7 Siehe die zahlreichen Stellungnahmen im Begutachtungsprozess (Republik Österreich – Parlament,
2018), einschließlich der aus Kinderrechtsperspektive kritischen Stellungnahme des Ludwig Boltzmann-
Instituts für Menschenrechte.
8 Siehe Punkt „child protection“ in UNICEF (o. J. (b)).
9 Siehe Bundesministerium für Arbeit, Familie und Jugend (2019); Bundesministerium für Arbeit, Familie
und Jugend Sektion II – Familie und Jugend (o. J. (b)).
10 Siehe Kapella et al. (2018); Österreichisches Institut für Familienforschung (2011); Bundesministerium
für Wissenschaft und Forschung (2009); Möwe Gewaltschutzzentren (2016); Sax (2020 ).
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!satz, einschließlich eines Arbeitsprogramms zur operationalisierenden Umsetzung.
Dieses sollte ein Kernbestandteil des oben erwähnten allgemeinen Nationalen
Aktionsplan für Rechte von Kindern und Jugendlichen sein und sich eingehend mit
unterschiedlichen Gewaltformen (körperliche, psychische, sexualisierte Gewalt
an Kindern, Gewalt zwischen Kindern, strukturelle Gewalt an Kindern, siehe auch
Optionen 04-07) in unterschiedlichen Lebensumgebungen von Kindern (Fami –
lie, Pflegeelternschaft, institutionelle Betreuung, Schule, Freizeiteinrichtungen)
sowie dem Aspekt des Verbots der Diskriminierung von Kindern im Zugang zu
Gewaltschutzleistungen (etwa hinsichtlich Altersgruppen von Kindern, Geschlecht,
Zwischengeschlechtlichkeit, Aufenthalts-/Wohnort/Stadt-/Land-Verhältnis, Sprache,
Herkunft, Flucht/Migrationshintergrund, Staatsangehörigkeit) beschäftigen. Zu all
diesen Aspekten braucht es eine Datenerhebungs- und Forschungsstrategie
als Grundlage für weitergehende Politikentwicklung.
Angesichts der Übertragung der Zuständigkeit für
Kinder- und Jugendhilfe in den alleinigen Kompetenzbereich der Länder 2018/19,
mit Wirksamkeit ab Jänner 2020, sollte eine Evaluation der Auswirkungen dieser
Maßnahme im Hinblick auf effektiven Gewaltschutz, Prävention, Verbot der Diskri –
minierung von Kindern und Weiterentwicklung von Standards durchgeführt werden.
In diese Evaluation sollten auch die Erfahrungen von Kindern selbst und ihren
Familien einfließen.
Kinder mit Behinderungen haben das Recht auf
diskriminierungsfreie Teilhabe und gesellschaftliche Inklusion – das betrifft Familie
und das Recht auf persönliche Assistenz ebenso wie inklusiven Schulzugang und
Ausbildung.10 In der Realität sind Kinder mit Behinderungen aber nicht nur Dis –
kriminierung, sondern auch einem erhöhtem Risiko, Opfer von Gewalt zu werden,
ausgesetzt – insbesondere in Formen institutioneller Unterbringung. Vor diesem
Hintergrund hat etwa die UN Global Study on Children Deprived of Liberty alle
Staaten aufgefordert, umfassende Strategien zur Deinstitutionalisierung von
Kindern – auch als Teil einer gewaltpräventiven Strategie – umzusetzen und die
Segregierung von Kindern mit Behinderungen zu beenden (Nowak, 2019).11
Alle Einrichtungen und (auch private) Organisationen,
die im Rahmen ihres Aufgabenbereichs mit Kindern arbeiten, sollen verbindliche
Kinderschutzkonzepte (Kinderschutzrichtlinien , child safeguarding guideli –
nes)12 entwickeln und umsetzen – dazu zählen Maßnahmen der Prävention (z.B. im
Rahmen der Einstellung von Mitarbeiter_innen, Zusammenarbeit mit Freiwilligen,
Aus- und Weiterbildung) und des Schutzes im Fall konkreter Übergriffe auf Kinder
(z.B. Vertrauensperson als Ansprechperson für das Kind innerhalb der Organisa –
tion, klare Abläufe und Zuständigkeiten, Kooperation mit Behörden). Was im inter –
nationalen Entwicklungskontext – nach dem Bekanntwerden zahlreicher schwer –
wiegender Übergriffe von Personal von Organisationen auf Kinder – mittlerweile
eine Bedingung für den Zugang zu staatlichen Fördermitteln geworden ist, wurde
in Österreich bislang nur ansatzweise und reaktiv thematisiert – ausgehend vom
Strukturversagen im Gewaltschutz von Kindern in kirchlichen und staatlichen Ein –
richtungen bis zuletzt in einzelnen Bereichen des (Schi-)Sports oder in Kulturein –
richtungen. Es bedarf jedoch eines proaktiven übergreifenden Ansatzes, der auch
in Österreich die verpflichtende Erstellung von Schutzkonzepten und die daran
geknüpfte Vergabe von staatlichen Fördermitteln vorsieht.13
810 United Nations (2007); in Kraft in Österreich seit 2008.
11 Näheres auch unter Ludwig Boltzmann Institut für Grund- und Menschenrechte (2019).
12 Siehe zu den Standards insbesondere die internationale Plattform Keeping Children Safe (Keeping
Children Safe, o. J.).
Optionen und Maßnahmen9Ein seit Jahren gravierendes Defizit an Schutzstruk –
turen besteht in Österreich in Bezug auf Kinder als Betroffene von Kinderhandel
und Ausbeutung. Dazu zählen Kinder, die in Abhängigkeitsverhältnisse gebracht
werden – teilweise sogar von nahestehenden Bezugspersonen, einschließ –
lich Eltern – und zu ausbeuterischen Tätigkeiten gezwungen werden, sei es in
der Prostitution, als „Arbeitskräfte“, im Rahmen von Betteltätigkeiten oder in der
Begehung von Straftaten (z.B. im Drogenhandel). Da es sich um sehr wirksame
Abhängigkeitsstrukturen handelt, die nur schwer zu durchbrechen sind, bedarf
es sehr spezifischer Ansätze zum Umgang mit diesen Kindern – das betrifft die
Strafverfolgung ebenso wie Sozialarbeit und Maßnahmen der Prävention (siehe
dazu Bundesministerium für Familien und Jugend, 2017). Österreichweit zu –
gängliche qualifizierte Schutzeinrichtungen für diese Zielgruppe bestehen aller –
dings – trotz nationaler und internationaler Kritik seit vielen Jahren – nicht. F ür
den Bereich des Frauen- und Mädchenhandels (Mädchen über 15 Jahren) bietet
die Interventionsstelle für Betroffene des Frauenhandel (LEFÖ-IBF) Schutz und
Unterstützung, sowie im Rahmen der Zuständigkeit der Stadt Wien, die Einrichtung
„Drehscheibe“ der Magistratsabteilung 11. Für andere Altersgruppen/Burschen/
Bundesländer gibt es keine vergleichbaren Kompetenzzentren. Eine Arbeitsgruppe
der österreichischen Task Force gegen Menschenhandel arbeitet seit zwei Jahren
an einem österreichweiten Schutz- und Betreuungskonzept – das dringend zum
Anschluss gebracht und umgesetzt werden muss.
Besondere Aufmerksamkeit sollte Gewaltschutz in
Bildungseinrichtungen , beginnend mit Kinderkrippen und Kindergarten, gewid –
met werden – auch in diesen Bereichen fehlen klare Strategien und Vorgehens –
weisen für den Umgang etwa mit Mobbingsituationen, Medienkompetenz und
online safety von Kindern und Elternarbeit bei Konflikten in der Schule. Dringend
erforderlich wäre eine Reform der Ausbildung für Lehrer_innen und Elementarpä –
dagog_innen, die explizit Kinderrechte als Ausbildungsinhalt vorsieht – und zwar
nicht als abstrakten Wissensstoff, sondern auf konkrete Anwendungssituationen
fokussiert – in Verbindung mit ergänzenden Inhalten wie Gewalt- und Konfliktprä –
vention, Mediation und Umgang mit Diversität. Einhergehen sollte eine Überprü –
fung verfügbarer Schulbücher und (auch digitaler) Unterrichtsmittel im Hinblick
auf stärkere Vermittlung eines Kinderrechtsansatzes und seines gewaltpräventiven
Charakters. Unterstützungsstrukturen wie Sozialarbeit in Kinderg ärten und
Schulen, Vertrauenspersonen/Vertrauenslehrer_innen und Möglichkeiten inklusiver
Ausbildung von Kindern mit Behinderungen sollten flächendeckend, unabhängig
vom Bundesland, sichergestellt werden. Die Covid-19 Pandemie schließlich hat
in besonders eindringlicher Weise aufgezeigt, wie essentiell eine funktionierende
Kommunikation und Zusammenarbeit im Dreieck Kinder – Eltern – Schule ist, wenn
Konzepte wie home schooling/distance learning auch nur ansatzweise gelingen
sollen, ohne bereits bestehende Ungleichheiten zwischen verfügbaren Ressourcen
von Kindern und ihren Familien noch weiter zu vergrößern und Bildungsbenachteili –
gungen zu verschärfen.
Als Teil der Umsetzung einer unabhängigen Monito –
ringstelle für Kinderrechte sollte der Aufgabenbereich Gewaltschutz einen
besonderen Schwerpunkt bilden, im Hinblick auf die Erstellung und Umsetzung
von Gewaltschutzkonzepten in allen Einrichtungen und dem Monitoringauftrag
von Volksanwaltschaft/Besuchskommissionen und weiteren Einrichtungen wie der
Bewohnervertretung nach dem Heimaufenthaltsgesetz; des Weiteren sollte das
13 Siehe dazu die „Allianz für Kinderschutz“, als Teil des EU-Projekts „Safe Places“, koordiniert von
ECPAT Österreich (ECPAT Österreich, o. J.).
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!10Mandat der Kinder- und Jugendanwaltschaften der Länder als niedrigschwelli –
ge Beratungs- und Monitoringstelle gerade im Bereich Gewaltprävention gestärkt
und vereinheitlicht werden.
16_08 .3.2 Erwartete Wirkungsweise
Aufbauend auf den Erfahrungen früherer Prozesse zur
Entwicklung menschenrechtlicher Umsetzungsstrategien (siehe gescheiterter Kin –
derrechte-Aktionsplan 2004, versuchter Aktionsplan für Menschenrechte, erfolg –
reiche Etablierung eines Monitoringausschusses zur UN-Behindertenrechtskon –
vention in Österreich) bedarf es zur Entwicklung des „Strukturpakets Kinderrechte“
eines klar definierten Arbeitsprozesses. Dabei ist insbesondere der Prozess der
Erstellung des Pakets und seiner Bestandteile, wie ein Aktionsplan/Umsetzungs –
programm, bereits als Teil des Ergebnisses zu sehen, d.h. bereits in der Einset –
zung z.B. von thematischen Arbeitsgruppen ist auf die Einbeziehung staatlicher
wie auch zivilgesellschaftlicher Akteure zu achten, um auch in der Umsetzungs –
phase auf den bereits zuvor gemachten Erfahrungen aufbauen zu können. Uner –
lässlich für einen derartigen Prozess ist politischer Wille und eine klare leadership ,
in Verbindung mit einer gleichberechtigten Zusammenarbeit zwischen Bund und
Ländern. Entscheidend für die Qualität und Glaubwürdigkeit des Gesamtprozesses
wird schließlich die unmittelbare Einbeziehung von Kindern in den Erarbeitungs-,
Umsetzungs- und Monitoringprozess sein.14
16_08 .3.3 Bisherige Erfahrungen mit dieser
Option oder ähnlichen Optionen
Im Gefolge der bis dahin weltweit größten UN-Konfe –
renz zu Kindern im Mai 2002 ( UN General Assembly Special Session on Children )
kam es auch in Österreich zu einem Prozess zur Erstellung eines Umsetzungspro –
gramms der Ziele der Konferenz, auf Basis der UN-Kinderrechtskonvention. Diese
Bemühungen mündeten in einem umfangreichen öffentlichen Konsultationsprozess
und im bereits erwähnten Nationalen Aktionsplan für die Rechte von Kindern
und Jugendlichen 2004 .15 Allerdings wurden rasch konzeptionelle Mängel im
Monitoring der Umsetzung deutlich (fehlende Standards für Fortschrittsmessung,
„Begleitarbeitsgruppe“ ohne klares Mandat, Ressourcenmangel, politischer Wille);
der NAP beschränkte sich außerdem auf Maßnahmen der Bundesebene, ohne
Integration der Länder; und eine Einbeziehung von Kindern war nicht erfolgt. Nach
einem Regierungswechsel 2006 fehlte in weiterer Folge der politische Wille zu
weiterer Umsetzung.
16_08 .3.4 Zeithorizont der Wirksamkeit
Kurzfristig
Zur Vorbereitung des Strukturpakets bedarf es der
politischen Willensbildung . Mögliche Anknüpfungspunkte dafür sind Erklärun –
gen staatlicher Stellen im Zusammenhang mit dem 30-Jahr Jubiläum der UN-Kin –
derrechtskonvention im November 2019, die Absicht der Bundesregierung, die
Auswirkungen des BVG Kinderrechte aus 2011 zu überprüfen, sowie die mehrfach
erwähnte Stellungnahme des UN-Kinderrechtsausschusses vom März 2020, die
weiterer Umsetzungsschritte bedarf. Parallel dazu läuft 2020/21 das Verfahren zu
14 Zu Beispielen im europäischen Kontext, siehe z.B. das Resource Centre des Europarats (Council of
Europe, o. J.).
15 Siehe dazu den Expert_innen-Konsultationsbericht zum Prozess 2003/04 (Ludwig Boltzmann-
Institut für Grund- und Menschenrechte, 2003/04).
Optionen und Maßnahmen11Österreich im Rahmen der Universellen Menschenrechtsprüfung ( universal perio –
dic review ) vor dem UN Menschenrechtsrat, im Zuge dessen mit weiteren kinder –
rechtlichen Umsetzungsempfehlungen zur rechnen ist. Ebenfalls im Gange ist der
Umsetzungsprozess zu den SDGs in Österreich.
Dieser Entwicklungsschritt sollte jedenfalls noch im
Laufe des Jahres 2021 abgeschlossen werden.
Mittelfristig
−Sobald der Willensbildungsprozess und die Rahmenbedingungen geklärt sind,
sollte mit der konkreten Ausgestaltung des Entwicklungsprozesses, ein –
schließlich eines Kinderbeteiligungsprozesses, begonnen werden – dabei
sollte auf früheren ähnlichen Prozessen aufgebaut werden (siehe oben).
−Es ist von einem Paket/Aktionsplanprozess von maximal einem Jahr, d.h. bis
spätestens Anfang 2022, auszugehen.
Langfristig
−Die eigentliche Umsetzung des Pakets sollte – je nach Definition des Umset –
zungs- und Monitoringzeitraums – in den Jahren ab 2022 beginnen.
16_08.3.5 Offene Fragestellungen
Eine Vielzahl von Forschungsfragen ergeben sich in
Zusammenhang mit dem Strukturpaket, hervorzuheben wären dabei Fragestellun –
gen rund um eine effektive Einbeziehung von Kindern und Jugendlichen in die
Entwicklung, Umsetzung und Bewertung/Evaluation von Strukturen und Mechanis –
men, impact assessment politischer Vorgaben, Zugänglichkeit und Akzeptanz von
Gewaltschutzangeboten, Fragen der Selbstorganisation von jungen Menschen.
16_08 / „Zugang zum Recht“ für Kinder als Betroffene effektiv gewährleisten
– Strukturpaket Kinderrechte!Literatur
Bruckauf, Z. & Cook, S. (2017).
Child-centred Approach to Sustai –
nable Development Goals in High-
income Countries: Conceptual
Issues and Monitoring Approa –
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